Acuerdo N° 1682 - Tribunal Superior de Justicia
ACUERDO N° 1682 .- En la Ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo nombre, a los diez días del mes de noviembre del año dos mil nueve, se reúne en Acuerdo el Tribunal Superior de Justicia con la Presidencia de su titular, Doctor OSCAR E. MASSEI, integrado por los Señores Vocales, Doctores RICARDO TOMÁS KOHON, EDUARDO FELIPE CÍA, ANTONIO GUILLERMO LABATE y LELIA GRACIELA M. DE CORVALÁN, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas Originarias, Doctora Cecilia Pamphile, para dictar sentencia definitiva en los autos caratulados: “FONSECA, WALTER RÓMULO —INTENDENTE CIUDAD DE LONCOPUÉ— C/CONCEJO DELIBERANTE DE LONCOPUÉ S/CONFLICTO INTERNO MUNICIPAL”, expte. N° 2032/07, en trámite por ante la mencionada Secretaría de dicho Tribunal y, conforme al orden de votación oportunamente fijado, el Doctor OSCAR E. MASSEI dijo: I.- A fojas 21/23 se presenta el apoderado de la Municipalidad de Loncopué y promueve conflicto interno de poderes entre el Órgano Ejecutivo Municipal y el Concejo Deliberante, solicitando la suspensión de las Ordenanzas Nº 745/06 (vetada por el Poder Ejecutivo por Resolución Nº 21/07) y su ratificatoria, Ordenanza Nº 758/07. Asimismo, solicita que, una vez probada y declarada la violación de la Constitución Provincial o de de la Ley Orgánica de Municipalidades, se declare la nulidad de esas Ordenanzas y todas sus consecuencias, con costas.
Narra que el conflicto denunciado comenzó cuando del Honorable Concejo Deliberante de Loncopué emanó la Ordenanza Nº 745/06, de fecha 19 de diciembre de 2006, que fuera notificada al Ejecutivo al día siguiente.
Describe que en esa Ordenanza el órgano deliberativo autorizó al Ejecutivo, por vía de excepción, a la suscripción del boleto de compraventa, con el Presidente del corralón El Ñorquin SA, del lote identificado como manzana 11.
Relata que dicha Ordenanza fue analizada por la Asesoría Legal y, por Dictamen Nº 1/07, se le informó al Intendente que la venta y posterior suscripción del boleto de compraventa se encontraban viciadas de nulidad por contradecir la Constitución Provincial y la Ley 53.
Refiere que por Resolución Nº 21/07, de fecha 10 de enero de 2007, se procedió a vetar la Ordenanza, argumentando la violación de normas constitucionales y leyes provinciales, además de contradecir el Plan de Ordenamiento Urbano Territorial de Loncopué al vender un predio reservado como polideportivo.
Dice que transcurrió el tiempo y el Concejo, al percatarse con los fundamentos del veto que había vendido un predio reservado, sanciona la Ordenanza Nº 757/07, mediante la cual desafecta la reserva polideportiva con un solo y claro objetivo, insistir con la venta a un particular sin hacerlo por los carriles que correspondían, según la Constitución Provincial y los artículos 41 a 51 de la Ley 53. Añade que, casualmente una semana después de desafectar del predio el Concejo sancionó la Ordenanza Nº 758 y ratificó la venta.
Argumenta que la inconstitucionalidad planteada se funda en que, para la enajenación de bienes inmuebles, el artículo 273 de la Carta Magna Provincial establece la necesidad de aprobación por dos tercios del total de miembros del Concejo y que solamente puede hacerse en remate o licitación pública, anunciados con 60 días de anticipación.
Agrega que ese principio también se encuentra en la Ley 53 (capítulo VII, artículos 41 al 51), la cual establece ciertos requisitos a cumplir, como lo son: el voto de 5 concejales de una comuna de segunda categoría, como lo es Loncopué; la publicación con cierto tiempo de anticipación; subasta o licitación pública; entre otras cosas.
Destaca que el requisito de que la enajenación se haga mediante remate o licitación pública y previa fijación de precio, que tanto la Ley como la Constitución establecen, no fue cumplimentado.
Señala al respecto que, conforme se desprende de la lectura de los considerandos de la Ordenanza Nº 745/06, nunca se llamó a remate o licitación pública, no se requirió la fijación de precio alguno ni se publicaron edictos.
Indica que los miembros del Concejo Deliberante pretendían que la venta se realizara por vía de excepción, pero pregunta si pretendieron modificar o exceptuar lo establecido en la Constitución y la Ley 53, por medio de una Ordenanza, cuando una norma de rango inferior no puede modificar a aquéllas.
Arguye que tal conducta constituye un abuso de autoridad por exceso en las atribuciones conferidas al Concejo Deliberante. Agrega que dicho órgano no puede violentar el Plan Urbano Territorial en perjuicio de los jóvenes, en contra de los niños y en contra de lo que se planeó para toda la comunidad.
Aduce que la venta pretendida, eludiendo los requisitos establecidos, sin licitación o subasta pública y sin fijación previa del precio, termina irremediablemente en un perjuicio al erario público.
Solicita que los Concejales respondan personalmente en caso de que este Tribunal lo disponga, por los daños, costos y costas del presente proceso, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 288 de la Constitución Provincial.
II.- Por Resolución Interlocutoria Nº 5835/07, hecha por la parte la aclaración que la denuncia fue presentada por el Intendente de la localidad de Loncopué, se corrió traslado al Concejo Deliberante (fojas 35/36).
III.- Mediante Resolución Interlocutoria Nº 5997/07, se dispuso la suspensión de los efectos de las Ordenanzas Nº 745/06, 757/07 y 758/07, previa caución juratoria a prestar por el solicitante (ver a fojas 41/43).
IV.- El Concejo Deliberante de Loncopué, mediante apoderado, se presenta a fojas 89/96 y contesta el traslado conferido, solicitando el rechazo de la pretensión de su contraria, con costas.
Niega que las Ordenanzas Nº 745/06, 757/07 y 758/07 sean inconstitucionales y/o nulas. También niega que se haya desafectado la reserva polideportiva con el solo objeto de insistir con la venta del predio, sin hacerlo por los carriles correspondientes. Niega haber cometido abuso de autoridad o haber violentado el Plan Urbano Territorial en perjuicio de los jóvenes, los niños y la comunidad y niega que se haya causado perjuicio al erario público, por lo cual niega que le corresponda a los Concejales responder por el dictado de las Ordenanzas.
Brinda su propia versión de los hechos y el derecho aplicable.
Explica que no desconoce lo normado por el ordenamiento jurídico en relación con la venta de tierras. No obstante, señala la existencia de determinadas cuestiones locales propias de la esfera comunal, que justifican la adopción de medidas excepcionales y en uso del poder de policía, siempre que se ajusten al principio de razonabilidad y con un fin público.
Expone que tal fue el caso que ponderó ese Concejo Deliberante al emitir las Ordenanzas referidas, por las cuales se ordenó, por excepción, la venta directa de un predio municipal a un comerciante, a los fines de brindar con la mayor premura posible una solución tendiente a procurar la seguridad y salubridad de la comuna perjudicada por la crítica situación existente en la zona urbana del pueblo.
Aclara que el beneficiario de la venta del predio es un antiguo comerciante de la localidad, representante de un corralón de venta de materiales, donde trabajan varias personas nativas del lugar, con lo cual se favorece a varias familias.
Narra que dicho comercio está situado en la zona centro del pueblo y, ante el desarrollo urbano alcanzado por Loncopué, la ubicación del comercio resulta muy incómoda para el tránsito de los pobladores y ocasiona diversos inconvenientes que atentan contra la comunidad, como ruidos molestos, tránsito de vehículos pesados de carga y descarga, accidentes de tránsito y problemas ambientales, entre otros.
Relata que ese Concejo Deliberante recibió sendas notas e informes de representantes de la comuna, como el Director de Defensa Civil, el Director del Hospital Regional, el Delegado de Policía, el Presidente de la Cámara de Comercio, en las que se daba cuenta de las circunstancias expuestas y se solicitaba el traslado del comercio señalado. Dice que el tema también fue tratado en reuniones celebradas entre dichas personas y los concejales, con el fin de encontrar una solución, conforme surge de las actas que acompaña.
En el contexto planteado, continúa, previo a realizar la evaluación del caso con distintos organismos y consultarle al Tribunal de Cuentas de la Provincia, ese Concejo Deliberante tomó medidas urgentes. Así, comenta, ante la petición de venta del predio formulada por el comerciante (quien acompañó un proyecto edilicio y comercial de gran magnitud, ofreciendo dar empleo a más familias de la localidad) se decidió por unanimidad, por Ordenanza Nº 745/06, autorizar que el Poder Ejecutivo vendiera en forma directa y de modo excepcional un lote que geográficamente el Cuerpo Deliberante consideró pertinente a tal efecto.
Cita los considerandos de la Ordenanza Nº 745/06, ratificada por la Nº 758/07, en cuanto exponen la situación referida.
Apunta que, a los fines de evitar la especulación con el terreno vendido, se ordenó al Poder Ejecutivo, como condiciones de venta, el cumplimiento de varias exigencias a cargo del particular, referidas al plazo de presentación de la muestra arquitectónica, plazo de ejecución de la obra, destino a asignarse al predio, prohibición de ceder o transferir; todo bajo apercibimiento de disponerse la caducidad de la venta.
Por otro lado, explica, mediante el artículo 2° de la Ordenanza en análisis, se fijó el precio del terreno, que no fue calculado de modo negligente, como afirma la contraparte, sino que se liquidó en función a lo reglamentado por la Ordenanza Impositiva Municipal, donde se establece el valor a razón de $ 15 por metro cuadrado.
En cuanto a la Ordenanza Nº 757/07, sostiene que ese Concejo Deliberante tiene plenas facultades para desafectar un bien y organizar la zona urbana acorde a la conveniencia del pueblo, según lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 53. Aduce que el predio objeto de la venta fue desafectado en vista de que era un espacio que se encontraba sin ninguna actividad desde hacía varios años atrás y resultaba apto por su ubicación —apartado del centro— para la instalación de un corralón de materiales de la envergadura que se le pretendía asignar. Asimismo, manifiesta que ya existen en la localidad centros deportivos para niños y jóvenes, además de otros espacios que se pueden asignar a tal fin.
Rechaza la existencia de responsabilidad personal de los concejales y abuso de autoridad porque las Ordenanzas estuvieron motivadas en razones de salubridad, seguridad y bien común, y fueron dictadas en el marco del principio de razonabilidad y de la discrecionalidad. Añade que los concejales nunca han querido burlar lo normado en la Constitución Provincial y la Ley 53, sino que sólo pretendieron brindar una solución rápida y razonable en pro del bienestar de la comunidad ante un problema grave existente en el pueblo.
Califica de excesivo y malicioso el planteo formulado respecto a la responsabilidad que se les pretende asignar a los concejales, pues avanza sobre el libre ejercicio de las funciones encomendadas por el voto popular, que hacen a su existencia misma como funcionarios.
Afirma que todo accionar público dirigido a procurar el bienestar común, de ningún modo podría constituir abuso ni desviación de poder, máxime si se actuó dentro de la esfera misma que hace a la existencia del municipio. Aclara que, en la figura de abuso de autoridad invocada por su contraria, el dolo debe estar objetivado en una posición maliciosa, requisito inexistente en este caso.
Niega la existencia de perjuicio económico al erario público porque el precio establecido para la venta del inmueble se fijó en función de lo normado por la Ordenanza Impositiva vigente.
V.- A foja 88 se corre vista a la contraria de la documental presentada por el Concejo Deliberante, que contesta a fojas 100/102.
A foja 103 se dispone que, en atención a las presentaciones efectuadas por las partes, sea innecesario producir las medidas probatorias ofrecidas.
El Fiscal subrogante del Cuerpo contesta, a fojas 107/108, la vista conferida, opinando que corresponde hacer lugar a lo peticionado por el Intendente de Loncopué.
Manifiesta que el Concejo Deliberante incurrió en una violación de las normas legales y constitucionales, puesto que tanto la Constitución Provincial como la Ley 53 indican que la operación debía hacerse mediante remate o licitación pública.
Aclara que, si bien el Órgano Deliberativo ordenó la venta por vía de excepción, lo cierto es que los motivos alegados no encuadran en ninguno de los supuestos que prevé el artículo 50 de la Ley 53.
VI.- Así las cosas, en primer lugar corresponde analizar si el caso traído a decisión se enmarca dentro de los denominados conflictos internos municipales y, en consecuencia, si habilita el ejercicio de la competencia atribuida a este Tribunal por la Constitución Provincial y la Ley 53 para dirimir los conflictos de poderes.
Tal como surge del relato efectuado, el titular del Departamento Ejecutivo de la localidad de Loncopue, considera que el Concejo Deliberante se ha arrogado facultades de las que carece, cometiendo un abuso en el ejercicio de la atribución de autorizar la enajenación de inmuebles del dominio municipal, al haberlo hecho mediante una adjudicación directa, obviando el procedimiento reglado en la Constitución Provincial y la Ley 53, como así también, el Plan de Ordenamiento Urbano Territorial de Loncopué.
Ahora bien, conforme reiterada jurisprudencia de este Tribunal, la acepción del término “conflicto” no puede ser otra que la ordinaria de contienda entre dos autoridades a propósito de sus respectivas facultades, como cuando una desconoce a la otra la competencia que la otra se atribuye (RI Nº 590/89, con cita de SCBA Ac. y Sent. T° 1974-I, pág. 998).
Así, se ha descripto que se da tal situación cuando uno de los órganos representativos de un poder ejerce atribuciones constitucionales y/o legales que corresponden al poder que se siente lesionado, configurándose así una invasión a extraña jurisdicción, o cuando uno de los poderes impide al otro el ejercicio de sus facultades (entre otros, Acuerdo Nº 144/85, con cita de SCBA Ac. y Sent. 1974-I, pág. 527; en el mismo sentido, TSJ Córdoba, Fallos Nº 112/99, 3/05 y 80/05, entre otros).
Se sintetizó que básicamente serían dos los supuestos, a saber: a) desconocimiento de competencia y b) arrogación de competencia ajena al órgano (Acuerdo Nº 348/95, con cita de “Conflicto de Poderes – Previsiones normativas y precisiones jurisprudenciales” del Departamento de Estudios Sociales y Proyectos —Procuración General Suprema Corte de Justicia— La Plata, 1986).
De tal manera se ha explicado que: “Cuando entre órganos de distintos Poderes se producen lo que Loewenstein denomina ‘puntos muertos’ o ‘bloqueos mutuos’ se entra en un callejón sin salida, que provoca parálisis o crisis, y que si carece de órgano imparcial que lo resuelva, podrá concluir con la imposición fáctica del poder más fuerte en ese momento. (Bidart Campos: ‘El derecho Constitucional del Poder’, T. I, pág. 183)” (Acuerdo Nº 144/85 y los que siguieron esa doctrina). Se concluyó así, que los conflictos municipales cuya decisión compete al Tribunal deben entenderse “como contienda suscitada entre órganos de autoridad a propósito de la existencia o inexistencia de sus facultades” (cfr. Ac. 347/95).
En este contexto y, en punto al alcance de las atribuciones constitucionales del Tribunal, se ha considerado que la Constitución Provincial le otorga un conjunto de complejas facultades que lo habilitan para entender, no sólo en las controversias establecidas entre particulares, sino también, entre los poderes del Estado, para aventar el riesgo consistente en que contiendas de esta peculiar naturaleza queden sin solución legítima. Por consiguiente, y en forma exclusiva, este Tribunal tiene mandato constitucional para definir las atribuciones constitucionales de los poderes públicos, cuando a su respecto exista disputa (entre otros, Ac. 209/90, 347/95).
VI.1.- Ahora bien, es cierto que no cualquier controversia puede receptarse y analizarse en el marco de este proceso; esta vía no puede constituirse en el carril ordinario de revisión de la constitucionalidad de las normas estatales: el análisis de legalidad y constitucionalidad debe ser consecuencia de lo que corresponda decidir acerca de la contienda de atribuciones entre los poderes públicos.
Así se ha señalado que nos encontramos en presencia de un “conflicto aparente” y no de un verdadero conflicto, cuando la divergencia tiene solución dentro de las atribuciones propias de las autoridades municipales. En este sentido, se ha indicado que no existe cuando el Departamento Ejecutivo veta una ordenanza que el Concejo Deliberante ha sancionado y éste le confiere sanción definitiva por insistencia (cfr. SCBA, “Concejo Deliberante de la Municipalidad de Magdalena”, causa B.49.974, entre otras).
En este mismo sentido, en oportunidad de emitir mi voto en autos “Kreitman” -aunque en el marco de la acción de nulidad prevista en el por entonces, artículo 211, última parte (actual 296)- entendí que se estaba ante un conflicto aparente y así sostuve: “se configura un conflicto interno susceptible de ser encarrilado mediante la acción de nulidad objeto de la litis, cuando: a) los actos o procedimientos denunciados impidan el normal funcionamiento del Cuerpo; b) no tengan solución dentro del mismo cuerpo y las normas fijadas por la ley orgánica municipal ; c) que sean traídos al Tribunal por concejales afectados en sus garantías o privilegios por decisión de la mayoría… la confusión puede producirse a resultas de la posibilidad que tienen los concejales de la minoría, por un lado, de plantear conflictos internos municipales como el previsto en el artículo 211, 2da. Parte de la Carta Magna local por actos, disposiciones o resoluciones emanadas de la mayoría del Cuerpo legisferante que violen la constitución y, por otro, de impugnar ante la jurisdicción del mismo Tribunal, mediante la acción de inconstitucionalidad, o la acción procesal administrativa, según se trate de actos de alcance general o particular. En efecto, considero que la Constitución no reparte los conflictos constitucionales pudiendo utilizar indistintamente las vías previstas, haciendo de ellas una materia jurisdiccional compartida, sino que cada una de estas acciones posee características diferentes en cuanto a la materia comprendida, sus efectos y sus procedimientos…” (cfr. Ac. 987/03).
Sin embargo, un meditado análisis de la situación planteada, me lleva a considerar que, en este caso (más allá de la obvia diferencia de no tratarse de la especial acción de nulidad) las consideraciones que anteceden no son aplicables y que, efectivamente, nos encontramos ante un conflicto interno municipal.
En efecto, el “bloqueo mutuo” o “punto muerto”, en que consiste la esencia del conflicto entre órganos, se manifiesta en este caso porque el Intendente desconoce la competencia del Concejo Deliberante para disponer de la venta de los inmuebles en la forma en que lo hizo.
Debe notarse en este punto, que más allá de la referencia al término “autorización”, en rigor, mediante las Ordenanzas cuestionadas, el Concejo ha dispuesto la enajenación y adjudicación de un terreno municipal, apartándose (en los términos del intendente) de las disposiciones legislativas y constitucionales vigentes.
Más allá de la particularidad de que, quien plantea el conflicto es quien desconoce la atribución del otro poder (de acuerdo a la clásica conformación del conflicto, lo esperable sería que, ante la falta de acatamiento y reticencia, fuera el Concejo quien lo planteara y, en esta hipótesis, se vería claramente su conformación) lo cierto es que la contienda, el bloqueo o punto muerto, se configura.
Es que, como indica Sagüés, los casos más típicos, son aquéllos en los cuales un poder del Estado interviene en un caso que, según la Constitución o la ley que la reglamenta, es propio de otro, incursionando en áreas privativas o reservadas al primero. Sin embargo, hay otros casos que también están comprendidos en esta tipología de conflictos, tal el supuesto en que se da un “conflicto por desobediencia” que se produce cuando la competencia no es nítida, y cada poder ha hecho lo suyo, pero uno de ellos, disconforme con lo actuado por el otro, desconoce (o desobedece) lo decidido por el órgano competente, tal desconocimiento o desobediencia será legítimo o ilegítimo, según tenga o no fundamentos valederos (Cfr. Sagüés, Néstor Pedro, “Conflicto de poderes y recurso extraordinario per sal Tum”, La Ley 1991-B, 205).
Aquí, justamente, el intendente desconoce la competencia del Cuerpo para decidir como lo hizo y, por lo tanto, se niega a llevar adelante lo ordenado y a suscribir el boleto de compraventa con el adjudicado.
Nótese que el gobierno municipal tiene un diseño constitucional que se caracteriza por la coexistencia de los departamentos deliberativo y ejecutivo, con esferas competenciales delimitadas. En este contexto, las acciones de conducción deben atenerse al orden republicano de gobierno, en el sentido de respetar las incumbencias funcionales respectivas; lo contrario conlleva al descrédito institucional y, en lo que aquí interesa, al desgobierno, siendo la ciudadanía municipal, la principal perjudicada.
Desde esta perspectiva, la negativa del intendente a cumplir la disposición emanada del Concejo Deliberante configuraría el bloqueo de poder al que aludiéramos, afectando el desarrollo de la gestión municipal. La cuestión no es sencilla: Por un lado, es el Concejo Deliberante el órgano competente para autorizar la enajenación de los inmuebles municipales y, en principio, existiendo la ordenanza, el titular del departamento ejecutivo debe ajustarse a ella; por el otro, la juridicidad es el marco indispensable al cual debe sujetarse toda la actividad estatal nacional, provincial y municipal y, por lo tanto, es preciso que todas las decisiones estatales respeten los procedimientos esenciales previstos en normas legales y constitucionales, cuyo cumplimiento, por lo demás, se erige en una garantía para los administrados.
En la compleja trama que la cuestión sometida a estudio se presenta y, más allá de la naturaleza jurídica de la Ordenanza que el Departamento Ejecutivo impugna y se resiste a cumplir (en este mismo orden, se presenta con igual grado de confusión la posibilidad de veto) lo cierto es que, en el marco institucional, no queda otra alternativa que plantear el conflicto inter-orgánico. Adviértase en este punto que la cuestión encierra un dilema: la actitud remisa del intendente podría importar un acto de desacato frente al Concejo deliberante de persistir en ella, pero cumplir con lo dispuesto, podría hacerlo incurrir en responsabilidad política, administrativa, penal y patrimonial.
Por estas consideraciones y, existiendo consenso en la necesidad de que el conflicto sea resuelto por este Tribunal (más allá de la viabilidad de la representación invocada por el apoderado del Concejo, aspecto sobre el que volveré más adelante), considero que este Cuerpo debe abocarse a la resolución: “Bien se ha dicho que en la medida de que un conflicto constitucional no reciba solución existe por definición una o más cláusulas constitucionales que han dejado de cumplirse, y esta omisión afecta sin duda la supremacía de la Constitución cuya plena vigencia se ve así retaceada” (cfr. Sup. Corte de Justicia de Mendoza en pleno, Honorable Concejo deliberante de San Rafael v. Intendente de la Municipalidad de San Rafael, Lexis Nro. 70008041).
En mérito a estas consideraciones, concluyo que en la especie nos encontramos frente a un verdadero conflicto interno municipal suscitado entre ambos departamentos de gobierno.
VI.2.- Ahora bien, establecido que el caso constituye un conflicto interno de poderes, deviene pertinente dejar aclarado que el marco de este proceso solamente se circunscribe a dirimir el conflicto interorgánico planteado.
Sobre el punto ya se ha expresado que esa función únicamente conlleva un control de legalidad y constitucionalidad, en el sentido de analizar si las ordenanzas municipales sancionadas por el Concejo Deliberante, han cumplido con todos los elementos o requisitos que hacen a su validez, en ese sentido si es de su esfera de competencia, fundamentación, etcétera (Acuerdo Nº 347/95, voto del Dr. González Taboada).
Como ha indicado el Tribunal Superior de Córdoba, “... por su condición de máxima autoridad judicial e intérprete final en el ámbito local de los postulados emergentes del orden jurídico provincial, tiene a su cargo entender y decidir las contiendas suscitadas entre autoridades en ejercicio de sus funciones, a raíz de interpretaciones divergentes respecto del alcance de las facultades que respectivamente se atribuyen, es decir, a una discusión entre dos órganos de la autoridad sobre la existencia o ejercicio privativo de una misma facultad. Pero además, es el intérprete final en la jurisdicción provincial de la Constitución local, fuente primaria y esencial de las incumbencias y prerrogativas de los poderes y autoridades locales (Art. 165 incs. 1° a) y 2°, ib.). En pos de cumplir acabadamente con la función constitucionalmente prevista de conocer y resolver los temas mencionados, el Tribunal Superior de Justicia precisa los límites en que cada autoridad puede ejercer los cometidos que le son propios, actividad que supone un examen hermenéutico legal y una decisión jurídico institucional.” (TSJ Córdoba Fallos Nº 2/04 y 2/06).
Esta delimitación es necesaria, por cuanto corresponde dejar aclarado -en orden a los términos en los cuales se ha efectuado esta denuncia- que excede el marco de este proceso la determinación de eventuales responsabilidades generadas por el dictado de un acto fuera de la competencia del órgano.
La cuestión a resolver, en tanto que centrada en el ámbito interno del municipio, se circunscribirá a establecer si la reticencia del Departamento Ejecutivo a cumplir con lo dispuesto por el Concejo Deliberante es legítima o ilegítima. Resuelto ello, será en el ámbito municipal y en ejercicio de las funciones propias y privativas, que deberán arbitrarse las medidas tendientes a adecuar el accionar estatal a lo que aquí se decida.
VI.3.- Por último y, para finalizar con el análisis formal de las contingencias procesales acaecidas en esta causa, debo referirme a la representación invocada por la Dra. Chaves.
En efecto, la letrada se presenta “en representación del Concejo Deliberante de Loncopué”, lo cual acredita con la copia de un poder especial para juicios.
La personería invocada es deficiente, en tanto el “Concejo Deliberante” es un órgano del estado municipal y, como tal, carece de personalidad jurídica, no pudiendo, en consecuencia, realizar –por sí- actos jurídicos, entre ellos, el de conferir mandato especial para juicios. Tal como lo señaláramos en oportunidad de dictar la R.I. 3694/03 “…deviene entonces improponible la representación que se invoca por el letrado que acude en autos en su calidad de “apoderado del Concejo Deliberante”, no sólo por cuanto la calidad de conflicto político institucional aconsejaría una interpretación restrictiva, en cuanto a la posibilidad de apoderamiento, sino por cuanto… el Concejo Deliberante como tal, carece de capacidad para el otorgamiento del mandato, ya que como lo señalara en otras oportunidades este Tribunal, la personalidad del Estado es única, lo cual traído al ámbito local, determina que el Municipio sea una entidad también única, dotada de personalidad jurídica, de la que por lo tanto, carecen los órganos que la integran, los que no revisten la calidad de sujetos de derecho…”
VII.- Debe partirse de la premisa de que el principio republicano de división de poderes funciona como una garantía del sistema porque implica un régimen de pesos y contrapesos y de control permanente por la interrelación que existe entre los mismos.
Los órganos que integran el Estado -en cualquiera de sus niveles, nacional, provincial o municipal- tienen las atribuciones dentro de las esferas de las facultades establecidas por la Constitución y las leyes que, en consecuencia, se dicten. Por lo tanto, ningún poder constituido puede ejercer esas facultades más allá del alcance con las que han sido establecidas; de lo contrario, se trataría de un poder con facultades omnímodas.
Si como se señalara más arriba, ningún departamento del Estado puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas, corresponde analizar como Tribunal constitucional, si las ordenanzas cuestionadas han sido dictadas dentro de la competencia del Cuerpo Colegiado.
Al respecto, debe señalarse que tanto el texto de la Constitución Provincial como el de la Ley de Municipalidades son claros, no dejan lugar a interpretaciones disímiles, en cuanto a que la enajenación de bienes municipales únicamente puede hacerse mediante remate o licitación pública y que al Concejo Deliberante le compete otorgar la autorización.
La claridad que presentan las normas aludidas justifica su cita textual, a fin de despejar cualquier duda.
Así, en primer lugar, el artículo 273, inciso e), de la Constitución Provincial, al reconocer a los municipios la atribución de administrar, adquirir o enajenar bienes municipales, dice que: “Para este último caso se requerirá dos tercios (2/3) de los votos del total de miembros del Concejo (...) Las enajenaciones sólo podrán hacerse en remate o licitación pública, anunciados con sesenta (60) días de anticipación”.
A su turno, al reglamentarse la citada cláusula constitucional, el artículo 41 de la Ley 53 estipula que: “Para transmitir, arrendar o gravar inmuebles públicos o privados del municipio, se requerirá la autorización del Concejo, dada mediante el voto de cinco (5) de sus integrantes en los municipios de segunda...”. Seguidamente, el artículo 43 expresamente reza: “Los bienes muebles, inmuebles, frutos o productos de la Municipalidad, serán enajenados mediante remate o licitación pública, previa fijación de precio”.
Según el mecanismo delineado por las normas analizadas, es potestad del Concejo Deliberante dar la autorización para transmitir arrendar o gravar bienes inmuebles y corresponde al Ejecutivo llevar a cabo la operación, que tiene las siguientes condiciones necesarias: una etapa previa de tasación o fijación de precio del bien, seguida de la publicación de avisos en distintos medios (estipulados en el artículo 44 de la Ley 53) y un posterior remate o licitación pública.
Desde esa perspectiva el procedimiento llevado adelante por el Concejo Deliberante de Loncopué se presenta como completamente irregular, en cuanto ese Órgano: a) se ha atribuido la potestad de adjudicar los lotes a personas determinadas y b) además, lucen ausentes los tres requisitos insoslayables que se enumeraron en el párrafo que antecede.
No se han seguido los pasos estipulados en la norma constitucional y su reglamentación legal, conforme se desprende de las constancias de autos.
Debo concluir entonces, en que asiste razón al denunciante en su postura. Como ha señalado este Tribunal, “ningún departamento del Gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas o que deben considerarse conferidas por la necesaria implicancia de aquéllas. Nos referimos concretamente al derecho judicial derivado de la interpretación de la C.S.J.N. que sentó algunos principios que señalara Bidart Campos y que estimo de pertinente aplicación y actual… los poderes del Estado deben someterse a la Constitución y a las leyes; cualquier apartamiento de este principio origina la competencia del Poder Judicial… (de lo que se trata es)… de analizar como Tribunal Constitucional si los mencionados instrumentos legales han sido dictados dentro de la competencia del Cuerpo colegiado…” (cfr. Ac. 209/90 y Ac. 347/95, ya citados).
A esta altura debe quedar aclarado que lo expuesto no implica desconocer que la misión de este Cuerpo no consiste en corregir, prevenir o invalidar todos los abusos o arbitrariedades en que pueden incurrir los gobiernos comunales o algunos de sus integrantes; debe evitarse que este Cuerpo se convierta en un verdadero tribunal de apelación de todas las resoluciones del Concejo, sumiendo a éste en una dependencia inconciliable con la autonomía municipal(Acuerdo Nº 297/93, con cita de SCBA Ac. y Sent., Serie 21—T. III, pág. 18, del voto del Doctor Moreno Huergo).
En este sentido, escapa al conocimiento de este Tribunal analizar el mérito, oportunidad o conveniencia de propiciar la radicación de determinadas empresas en la localidad de Loncopué, como así también, por principio, expedirse sobre las decisiones atinentes a la política urbana ambiental.
Por el contrario, y sin lugar a dudas, este Tribunal puede analizar la legalidad y constitucionalidad del ejercicio de las facultades deliberativas. Más allá de las particularidades locales y del poder de decisión fundado en la autonomía municipal, es claro que el ámbito de decisión municipal tiene que respetar todo el marco constitucional provincial, teniendo entonces el Concejo Deliberante, como primera obligación, respetar, asegurar y cumplir, con todas estas bases constitucionales y las leyes dictadas en su consecuencia.
Efectivamente, para el régimen de contrataciones y adquisiciones de bienes para el municipio (artículo 45 de la Ley 53) sí están previstas una serie de circunstancias que permiten recurrir a la compra o contratación directa (artículo 50 de la Ley 53). A diferencia de ese caso, cuando se regula la transmisión, arrendamiento o gravado de inmuebles públicos o privados del municipio no se prevé ninguna clase de excepción al remate o licitación pública.
Entonces, si ni la Constitución Provincial ni la Ley de Municipalidades contemplan la excepción, no puede ésta crearse mediante una decisión del Concejo Deliberante, que debe observar en su actuación las disposiciones de las primeras.
Si, como se ha visto, en el caso, el texto constitucional provincial consagra alguna prohibición o condicionamiento en torno al ejercicio de una atribución; si existen en el aspecto cuestionado, normas constitucionales y legales indisponibles, el Concejo municipal no puede apartarse de ellas mediante una disposición discrecional.
Por consiguiente, corresponde dirimir el conflicto interno planteado a favor del Intendente de la localidad de Loncopué, en tanto las Ordenanzas cuestionadas transgreden la Constitución Provincial y la Ley 53.
VIII.- Con relación a las costas, no encuentro motivo para apartarme de la regla, que es su imposición a la denunciada vencida (artículo 68 del CPCyC, de aplicación supletoria). TAL MI VOTO.
El señor Vocal ANTONIO GUILLERMO LABATE dijo: comparto la línea argumental desarrollada por el Dr. Massei, como así también sus conclusiones, por lo que emito mi voto del mismo modo. MI VOTO.
El señor Vocal Doctor RICARDO TOMAS KOHON dijo: por adherir al criterio del señor Vocal que abre el Acuerdo, que es que voto del mismo modo. MI VOTO.
El señor Vocal Doctor EDUARDO FELIPE CIA dijo: Comparto la solución a la que arriba el Dr. Massei, como así también su línea argumental, por lo que emito mi voto del mismo modo. MI VOTO.
La señora Vocal, Doctora LELIA GRACIELA MARTINEZ DE CORVALAN dijo: por compartir los fundamentos y la solución que propone el Dr. Oscar E. Massei, emito mi voto de adhesión en idéntico sentido. TAL MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, de conformidad Fiscal, por unanimidad, SE RESUELVE: 1º) Dirimir el conflicto planteado, a favor del Intendente de la localidad de Loncopué; 2°) Imponer las costas al denunciado vencido (art. 68 del CPCyC, de aplicación supletoria en la materia); 3º) Regular los honorarios del Dr. Vicente Rodolfo Aiello, en carácter de patrocinante del denunciante, en la suma de dos mil pesos ($ 2.000,00) (arts. 6, 7, 9, 10 y ccs. de la Ley 1594); 4°) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que, previa lectura y ratificación firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.
LE.-
DR. OSCAR E. MASSEI
Presidente
DR. RICARDO TOMÁS KOHON DR. EDUARDO FELIPE CÍA
Vocal Vocal
ANTONIO GUILLERMO LABATE DRA. LELIA GRACIELA M. DE CORVALÁN
Vocal Vocal
DRA. CECILIA PAMPHILE
Secretaria